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OVG Münster: Hohe Anforderungen an Zulässigkeit kommunaler Stiftungen - Das Urteil vom 19.12.2012 (Az. 16 A 1451/10) im Überblick

Kommunale Stiftungen erfreuen sich großer Beliebtheit. So hat sich ihre Zahl laut einer aktuellen Studie des Bundesverbands Deutscher Stiftungen in den letzten 20 Jahren nahezu verdoppelt, auf 1257 im Jahr 2013. Grund genug, auf die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Münster vom 19.12.2012 (Az. 16 A 1451/10) hinzuweisen. In dieser hatte das OVG die Gründung einer Stiftung durch ein kommunal beherrschtes Stadtwerk für unzulässig erklärt und insgesamt hohe Anforderungen an die Zulässigkeit kommunaler Stiftungen gestellt.

Hintergrund der Entscheidung war eine Klage der Energie- und Wasserversorgung Rheine GmbH, einer Enkelgesellschaft der Stadt Rheine, auf Anerkennung einer „Stadtwerke Stiftung für Rheine“. Zweck der Stiftung war gemäß Stiftungsgeschäft die Beschaffung von Mitteln für steuerbegünstigte Körperschaften zur Förderung steuerbegünstigter Zwecke auf den Gebieten Bildung und Erziehung, Kunst und Kultur, Umweltschutz, Jugend und Altenhilfe, Wohlfahrtswesen, Sport und Heimatgedanke in Rheine. Als Anfangsvermögen wurden der Stiftung von der Klägerin 1.000.000 Euro zugesichert. Mit der Stiftungsgründung sollte das soziale Engagement der Stadtwerke neu organisiert werden. Den Antrag auf stiftungsrechtliche Anerkennung lehnte das beklagte Land ab. Das Verwaltungsgericht Münster gab der Klage statt. Auf die Berufung des beklagten Landes wies das OVG Münster die Klage ab.

Die Entscheidung des OVG beruht auf § 100 Abs. 3 Gemeindeordnung NRW (GO NRW):

„(3) Gemeindevermögen darf nur im Rahmen der Aufgabenerfüllung der Gemeinde und nur dann in Stiftungsvermögen eingebracht werden, wenn der mit der Stiftung verfolgte Zweck auf andere Weise nicht erreicht werden kann.“

Hinsichtlich der Reichweite der Norm führte das OVG aus, die Bestimmung gelte nicht nur für Kommunen, sondern auch für von Kommunen beherrschte Stadtwerke:

„Aus der Zuordnung der freien Mittel der Klägerin zum Gemeindevermögen der Stadt [...] folgt, dass der Normbefehl des § 100 Abs. 3 GO NRW, also das dort angeordnete Einbringungsverbot kommunalen Vermögens in Stiftungen, auch von der Gemeinde beherrschte Eigengesellschaften wie die Klägerin trifft.“

Danach erörterte das Gericht, eine stiftungsrechtliche Anerkennung komme im konkreten Fall nicht in Betracht, da sie mit § 100 Abs. 3 GO NRW nicht zu vereinbaren sei. Daher habe die Beklagte den Antrag der Klägerin auf Anerkennung zu Recht abgelehnt:

„Die besonderen Voraussetzungen, unter denen die Einbringung von Gemeindevermögen in Stiftungen nach § 100 Abs. 3 GO NRW gestattet ist, liegen nicht vor. Das wäre nur der Fall, wenn der mit der Stiftung verfolgte Zweck auf andere Weise nicht erreicht werden kann. Da schon […] der im Stiftungsgeschäft umrissene Zweck der zu schaffenden Stiftung der Klägerin nur unscharfe Konturen aufweist, ist dieses Erfordernis aus der Klägerin zuzurechnenden Gründen allenfalls eingeschränkt überprüfbar, was zu ihren Lasten geht. Soweit der primäre Zweck der Stiftung in der Mittelbeschaffung für wohltätige Zwecke liegt, erweist sich die Einbringung kommunalen Vermögens nicht als unverzichtbar. An die Gewichtigkeit der für eine Unverzichtbarkeit der Vermögenseinbringung sprechenden Gesichtspunkte sind, da letztlich die Budgethoheit der demokratischen Vertretungskörperschaften der Gemeinde betroffen ist, hohe Anforderungen zu stellen.“

Anzumerken ist jedoch, dass nicht jede kommunale Stiftungsgründung aufgrund eines Verstoßes gegen § 100 Abs. 3 GO NRW nichtig ist. Diesbezüglich stellte das OVG fest:

„Aus diesem Grund ist die Einschätzung des Beklagten zutreffend, dass die Bindung kommunalen Vermögens in einer Stiftung nur mit § 100 Abs. 3 GO NRW zu vereinbaren ist, wenn die Vermögenseinbringung zu einem nicht allein in der Erzielung von Steuervorteilen bestehenden Mehrwert führt. Ein solcher Mehrwert kann nur dann angenommen werden, wenn sich mit Hilfe der Stiftungsgründung bzw. der Einbringung kommunalen Vermögens zusätzliche private Finanzierungsressourcen erschließen lassen, das heißt schon im Stadium der Stiftungsgründung gesicherte Erkenntnisse über eine quantitativ bedeutsame finanzielle Beteiligung Dritter am Stiftungsvermögen vorliegen. […]
Welche Höhe eine derartige Beteiligung absolut oder in prozentualem Verhältnis zum einzubringenden Gemeindevermögen erreichen muss und welcher Grad an rechtlicher Verbindlichkeit etwaiger Zusagen Dritter zu fordern ist, muss vorliegend nicht im Einzelfall beleuchtet werden, wobei eine deutlich hinter dem gemeindlichen Anteil zurückbleibende private Beteiligung ebenso wenig wie ungesicherte Zusicherungen Dritter als mehrwertbegründend angesehen werden können. […]“

Es kann somit festgehalten werden, dass nach der Entscheidung des OVG Münster sehr hohe Anforderungen an die Zulässigkeit kommunaler Stiftungsgründungen in NRW zu stellen sind. So dürften Gründungen ohne erhebliche finanzielle Beteiligungen Privater nicht mehr möglich sein.
Es bleibt abzuwarten, ob auch Aufsichtsbehörden und Verwaltungsgerichte in anderen Bundesländern den Ausführungen des OVG Münster folgen werden. Diese sind zwar nicht an die GO NRW gebunden; vergleichbare Regelungen gibt es jedoch auch dort.

Daniel Hampe, 22.12.2013


Die Pressemitteilung des OVG Münster zu seinem Urteil vom 19.12.2012 (Az. 16 A 1451/10) finden Sie hier.

Das vollständige Urteil des OVG Münster finden Sie hier.

Die Studie "Kommunale Stiftungen in Deutschland" des Bundesverbands Deutscher Stiftungen aus September 2013 finden Sie hier.

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